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特约评论员谷喻
12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出7方面17项举措。整体而言，专项债投向领域有望扩大，进一步提升资本金使用上限，还将下放部分地区专项债审批自主权，加快专项债发行进度。这些举措有助于专项债的发行和使用扩围，提升专项债使用效率。
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首先，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，有望促进专项债投向领域显著扩张。之前专项债投向领域采用“正面清单”，一定程度上导致专项债可投项目偏少，出现了“资金等项目”的现象。改为“负面清单”管理之后，意味着专项债投向领域更加广泛，地方政府能够因地制宜申报项目，促进政府投资的多元化。这有利于财政资金尽快落到更多项目，更好地发挥专项债对扩内需、促投资的积极作用。
“负面清单”主要包括五类：完全无收益的项目；楼堂馆所；形象工程和政绩工程；除保障性住房、土地储备以外的；主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目。未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，将缓解近年来部分地区面临专项债缺乏符合条件项目的现状。“负面清单”将保障性住房、土地储备排除在外，意味着这些领域将纳入专项债资金支持范围，有助于支持房地产止跌回稳。此外，专项债券不得用于经常性支出，例如不能用于发放工资及社保、支付债务利息等。
其次，专项债用作项目资本金的范围扩大，并提升各省资本金使用上限比例，有助于撬动有效投资增长。2024年新增专项债资本金范围扩大至17个领域，此次进一步扩大至22个，新增加新兴产业基础设施、传统基础设施智能化改造、卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等。这些新增加领域主要集中于两大类别，意味着相应领域发展速度有望加快。一是加大新兴产业和智能化改造相关的基础设施投资，以此撬动科技创新和新兴产业发展；二是加大对民生领域相关的城市更新改造项目的支持，如旧改、棚改、城中村改造等有望提速。
将各省资本金使用上限从25%提升至30%，这一措施有助于解决项目资本金不足的问题，促进项目加快落地。同时，能够更好地发挥财政资金的杠杆作用，撬动起更大的投资规模。通过政府投资的引导作用，吸引更多社会资本参与项目建设，从而扩大有效投资，促进经济增长。当前民间投资预期偏弱，政府通过专项债券增加对项目的资本金投入，可以增强市场对项目前景的信心，促进民间资本预期的改善。
再次，开展专项债券项目“自审自发”试点，有助于提升专项债发行和使用效率。《意见》明确，省级政府批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。目前试点主要针对经济大省，将有助于经济大省发挥“挑大梁”作用。对试点省份外的地区，前期已通过发改委和财政部审核的在建项目，将纳入“绿色通道”机制，无需重新申报。过去大部分在建项目需要年年申报，不但效率较低，而且影响了专项债的发行和使用。开展“自审自发”试点，下放专项债券项目审核权限，将有效提升专项债项目审核效率。
与此同时，对“自审自发”试点将加强专项债项目监管，提升风险管理能力。财政部将对试点地区加强跟踪检查，定期核查专项债券使用情况。对违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的限期整改，情节较重的停止试点。此外，督促各地逐笔逐条建立问题台账，建立专项债券偿债备付金制度，将有利于防范专项债兑付风险。
最后，《意见》强调，要加快专项债券早发行、早使用，尽快形成实物工作量。2024年专项债发行进度偏慢，发行高峰在8月和9月，导致大量募集资金在10月份之后才陆续下达到具体项目，部分项目要到下一年度才能启动，难以在年内形成实物工作量。预计2025年专项债发行进度和节奏将明显加快，一季度就可能有部分提前批专项债额度开始发行，实现原有专项债项目和新发专项债项目的有机衔接。
（文章来源：21世纪经济报道）
